民办非营利性学校财产能否进行财产保全

民办非营利性学校具有公益性特征，举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。发生涉诉纠纷时，民办非营利性学校因其公益性，其财产能否被采取财产保全，值得研究。

一、法院能否保全民办非营利性学校财产

2024年3月1日起施行的《最高人民法院关于规范和加强办理诉前保全案件工作的意见 法[2024]42号》第十五条，详细规定了人民法院不得采取诉前财产保全措施的财产类目。关于民办非营利性学校财产，该条款明确规定：学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施人民法院不得采取诉前财产保全。意见虽明确规定了为公益目的成立的教育设施不得被诉前财产保全，但并未全面禁止保全民办非营利性学校财产。

通过登录中国裁判文书网检索，不难发现诸多法院保全民办非营利性学校财产的案例，例如：（2014）南民初字第80号案中，保定市南市区人民法院作出了扣押学校租赁场地、租赁费的民事裁定书；（2020）鲁1002执保1802号案中，威海市环翠区人民法院作出了冻结学校银行存款或查封其相应价值财产的裁定书；（2017）川0704执异33号案中可知，绵阳市游仙区人民法院曾查封学校名下银行账户以及国有土地；（2017）粤0115执异48号案中，广州市南沙区人民法院曾作出裁定书保全学校财产，要求学校将收入费用划入指定账户。

此外，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》均未对保全、执行民办非营利性学校财产做出全面的禁止性规定。综上可知，民办非营利性学校财产并非全部在不得查封、扣押、冻结的禁止范畴之内，除依法不得被保全的财产外，民办非营利性学校部分类型的财产可以被法院保全。

二、民办非营利性学校不得被保全的财产类型

财产保全是指人民法院在利害关系人起诉前或者当事人起诉后，为保障将来的生效判决能够得到执行或者避免财产遭受损失，对当事人的财产或者争议的标的物，采取限制当事人处分的强制措施。财产保全，分为诉前保全和诉讼保全，综合诉前保全与诉讼保全的整体规定，民办非营利性学校不得被保全的财产类型分析如下：

（一）社会保险机构开设的社会保险基金账户不得被诉前保全

《最高人民法院关于规范和加强办理诉前保全案件工作的意见 法[2024]42号》第十五条规定：“对下列财产，人民法院不得采取诉前财产保全措施：...（五）社会保险机构开设的社会保险基金账户”。

保全社会保险机构开设的社会保险基金帐户，影响了社会保险基金的正常发放，其不利于社会稳定的弊端早已凸显，最高人民法院曾于2018年就不得保全社会保险基金事宜做出了通知。《最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》（法〔2000〕19号）规定：“社会保险基金是由社会保险机构代参保人员管理，并最终由参保人员享用的公共基金，不属于社会保险机构所有。社会保险机构对该项基金设立专户管理，专款专用，专项用于保障企业退休职工、失业人员的基本生活需要，属专项资金，不得挪作他用。因此，各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结或扣划社会保险基金；不得用社会保险基金偿还社会保险机构及其原下属企业的债务。”

社会保险基金具有不同于普通财产的特殊性，笔者实践中咨询部分法院保全部门，对于民办非营利性学校用来发放社保的账户，将无法被保全，法院同步阐述若与保障民生有关的财产同样不得被保全，系保障民生、维护社会稳定的体现，与此规定的立法理念一致。

（二）人民法院已裁定受理破产申请的债务人财产不得被诉前保全

《最高人民法院关于规范和加强办理诉前保全案件工作的意见 法[2024]42号》第十五条规定：“对下列财产，人民法院不得采取诉前财产保全措施：...（八）人民法院已裁定受理破产申请的债务人财产”。《中华人民共和国破产法》第十九条规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”

关于民办非营利性学校是否具备破产能力，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”《中华人民共和国企业破产法》第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”据此，在民办非营利性学校具备破产能力的前提下，其财产若经人民法院已裁定受理破产申请，则不得被进行诉前保全。

（三）学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施不得被诉前保全

《最高人民法院关于规范和加强办理诉前保全案件工作的意见 法[2024]42号》第十五条规定：“对下列财产，人民法院不得采取诉前财产保全措施：...（九）学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施”。

该项规定明确了对民办非营利性学校的公益设施豁免保全和执行，基于社会公共利益考量，教育设施具有使学校持续性完成教书育人的社会公益目的以及保障公众受教育权的用途，具有不同于普通财产的特殊性。该规定与《中华人民共和国民法典》第三百九十九条禁止抵押学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施的立法精神相印证。

（四）对幼儿园的财政拨款不得被保全

该项财产类型系法院在实践中，依据地方规定，自主决定不得保全民办非营利性学校财政拨款的体现。广东省东莞市第三人民法院在（2022）粤1973执异762号执行裁定书中，综合法律、广东省相关管理办法、本市教育管理中心复函，经查明核实：政府财政划拨的教育经费，系用于补贴教职工工资待遇和改善校园环境的专项费用，统筹用于保障幼儿园运行管理各项开支，不得用于偿还债务。

广东省东莞市第三人民法院依据《中华人民共和国教育法》第六十一条规定“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣。”广东省财政厅粤财科教［2018］336号通知第三条规定：“财政补助的公用经费不得用于财政供养人员的工资、津贴、福利、社保和住房公积金等工资福利支出；不得用于基本建设投资、偿还债务、对外捐赠等方面的支出。”《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》中“一、普惠性民办幼儿园的认定……3.财务管理规范……‘按要求设立专用账户，对财政补助经费实行独立核算、专款专用’”、“三、普惠性民办幼儿园的管理……（四）加强财务管理……各县（市、区）教育和财政部门要健全资产财务监管机制，加强对奖补资金管理和使用的监督，提高资金使用效益，对虚报、冒领、挤占、挪用专项资金等行为，按照有关规定严肃处理”以及（粤财教［2018］336号）《关于建立全省学前教育生均经费拨款制度的通知》中“三、用途规定……对普惠性民办幼儿园参照全省公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准给予的经费补助由民办幼儿园统筹用于保障运行管理各项支出”的规定，结合东莞市桥头镇教育管理中心复函中“财政拨款统筹用于保障幼儿园运行管理各项开支，不得用于偿还其他债权”的意见。查明案涉经费接受财政、教育部门监管，独立核算，用于幼儿园运行管理各项开支的专款专用资金，不宜作为普通财产予以冻结。

（五）民办非营利性学校的工会经费及“工会经费集中户”的款项不得被保全

《最高人民法院关于产业工会、基层工会是否具备社会团体法人资格和工会经费集中户可否冻结划拨问题的批复》（法释〔2020〕21号）规定：“三、根据工会法的规定，工会经费包括工会会员缴纳的会费，建立工会组织的企业事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二的比例向工会拨交的经费，以及工会所属的企业、事业单位上缴的收入和人民政府的补助等。工会经费要按比例逐月向地方各级总工会和全国总工会拨交。工会的经费一经拨交，所有权随之转移。在银行独立开列的“工会经费集中户”，与企业经营资金无关，专门用于工会经费的集中与分配，不能在此账户开支费用或挪用、转移资金。因此，人民法院在审理案件中，不应将工会经费视为所在企业的财产，在企业欠债的情况下，不应冻结、划拨工会经费及“工会经费集中户”的款项。”

综上，对于民办非营利性学校的财产能否采取财产保全措施，需综合考量相关财产性质和用途，除法律规定不得采取保全措施的财产类型外，还应审慎分析拟保全财产是否涉及社会公共利益。笔者认为，现行法律未全面禁止保全民办非营利性学校的财产，对于民办非营利性学校未涉及社会公共利益的财产，可以采取财产保全措施。

撰稿人：季微